垃圾焚烧(shao)PPP项目如(ru)何成(cheng)功运(yun)作？

财(cai)政(zheng)部(bu)发(fa)布《关于(yu)在公共(gong)服务领(ling)域深(shen)入推(tui)进政(zheng)府和(he)社(she)会资本(ben)合作工作(zuo)的通知(zhi)》，旨(zhi)在(zai)统筹(chou)推进公(gong)共(gong)服务(wu)领域深化(hua)政(zheng)府(fu)和社(she)会资本合(he)作(PPP)改革(ge)工作(zuo)，提升我国(guo)公(gong)共(gong)服务供给质量(liang)和(he)效(xiao)率，巩固和增强经(jing)济(ji)持(chi)续增(zeng)长动(dong)力。现(xian)整理(li)大连(lian)中心(xin)城(cheng)区(qu)垃圾焚烧PPP项目的(de)成功(gong)经验，以(yi)供大(da)家(jia)参考(kao)学习。

1 前期项(xiang)目准备(bei)2年

大(da)连中心城(cheng)区(qu)垃(la)圾焚(fen)烧(shao)PPP项(xiang)目(mu)与其(qi)他(ta)项(xiang)目不(bu)同(tong)的(de)是，设计和(he)使(shi)用(yong)周期(qi)长(zhang)，各(ge)个环节环环相扣，相(xiang)互(hu)制约(yue)，尤(you)其采(cai)用进口(kou)设备(bei)，采(cai)用(yong)进(jin)口设(she)备整个项(xiang)目完(wan)成项目建议(yi)书(shu)后进(jin)行立项，经审(shen)批后(hou)才(cai)能做(zuo)项(xiang)目(mu)前期(qi)报(bao)件，环评、场(chang)地(di)等，这个(ge)周期要(yao)几(ji)个月(yue)。进口(kou)设备要国(guo)际公(gong)开招标(biao)，这也需(xu)要近(jin)半年(nian)的(de)时(shi)间，做完这(zhe)些意(yi)味着(zhe)才(cai)进行(xing)了(le)一半。并且，进口(kou)总(zong)设备确定了(le)才能(neng)确(que)定国产的总设(she)备，国产总设备再走(zou)招(zhao)标程序又(you)是几个(ge)月(yue)时间，这两个确(que)定后，整(zheng)个项(xiang)目才可(ke)以(yi)进(jin)行(xing)设计工(gong)作。

总(zong)设备确定(ding)以后，接下来就是(shi)选配套(tao)设(she)备，一(yi)步扣(kou)一(yi)步(bu)，主(zhu)设备(bei)无法(fa)确(que)定，设(she)计也(ye)无(wu)法(fa)展开(kai)，整个(ge)工程也(ye)就(jiu)实(shi)施(shi)不了(le)。针对(dui)这(zhe)方(fang)面，中标人(ren)尽可能压缩前期(qi)准(zhun)备(bei)周期(qi)，在(zai)2014年(nian)以(yi)前(qian)，每(mei)个垃(la)圾发(fa)电(dian)项(xiang)目(mu)建设准(zhun)备周期(qi)都(dou)在(zai)6-12个月(yue)，只要开(kai)工(gong)，基本(ben)18个月(yue)建成。大(da)连(lian)属于(yu)北方(fang)，18个(ge)月(yue)横跨两(liang)个冬季(ji)，这(zhe)也(ye)是困(kun)扰(rao)工期的问(wen)题。

2014年(nian)以后，随着国(guo)家(jia)规(gui)范(fan)各(ge)项(xiang)建设程(cheng)序(xu)，公(gong)众(zhong)参(can)与增(zeng)加，目前包(bao)括(kuo)所有实施的项目(mu)，前(qian)期的(de)准(zhun)备(bei)周期长达(da)两(liang)年(nian)，准(zhun)备(bei)充(chong)分(fen)才能彻底(di)实(shi)施(shi)。如果这个(ge)工作(zuo)没完成，下(xia)一(yi)步(bu)工(gong)作(zuo)就没(mei)法进(jin)展，这是比较(jiao)令人头(tou)疼(teng)的(de)问(wen)题。现在(zai)，垃(la)圾焚烧发(fa)电(dian)项(xiang)目(mu)一步步(bu)规(gui)范(fan)做下(xia)来(lai)，大概(gai)需要(yao)4-5年才(cai)能(neng)做(zuo)完。

2 招(zhao)标技(ji)术(shu)要求设置系统完善(shan)

随(sui)着城市的发展，大(da)连(lian)市生(sheng)活(huo)垃圾(ji)越来越多，急需选择一个(ge)较(jiao)新(xin)、较成熟的垃圾(ji)处理(li)方式(shi)。2003年(nian)，大(da)连(lian)市公开(kai)招(zhao)标垃圾(ji)焚(fen)烧(shao)发(fa)电(dian)项(xiang)目，之后(hou)根(gen)据具(ju)体条款细节(jie)，和(he)中(zhong)标(biao)人(ren)进行了(le)长达(da)十几年的谈判(pan)和(he)磋(cuo)商，但由(you)于前(qian)期对垃圾(ji)发(fa)电PPP招(zhao)标的(de)复杂性(xing)估计(ji)不足。加(jia)上(shang)当时(shi)没(mei)有(you)同类(lei)项目(mu)的招标(biao)经验可(ke)供(gong)借(jie)鉴(jian)，招(zhao)标过程中(zhong)，项目(mu)条件不够明(ming)确(que)，谈(tan)判(pan)过程中，信(xin)息不(bu)对称等，最终(zhong)导致(zhi)该项(xiang)目陷入僵(jiang)局。

选(xuan)择一(yi)个(ge)专业咨询团队，设置系(xi)统(tong)完(wan)善(shan)的招(zhao)标(biao)技术(shu)要(yao)求，是(shi)前(qian)期项目准备的(de)一个(ge)非常关(guan)键的因素。经过(guo)多(duo)次调(diao)研，大连市选择了一(yi)家(jia)专(zhuan)业(ye)咨(zi)询(xun)公司和(he)他们(men)共(gong)同(tong)推进(jin)该项(xiang)目。

通过(guo)前期(qi)准备(bei)，2009年7月(yue)，大(da)连市(shi)政府通过公开招(zhao)标，确(que)定(ding)中(zhong)标(biao)人(ren)，2010年(nian)3月(yue)，与中标(biao)人(ren)签(qian)订(ding)特(te)许经营(ying)权协议，正(zheng)式开(kai)展前(qian)期(qi)工作，2010年10月开工(gong)建设(she)，2012年(nian)7月投产(chan)运(yun)行(xing)。

该项(xiang)目占地约110亩，当(dang)时(shi)考虑扩(kuo)建，预(yu)留(liu)了(le)建设(she)规(gui)模，设(she)计的日(ri)处(chu)理生(sheng)活垃圾1500吨(dun)，年(nian)处理生(sheng)活(huo)垃(la)圾(ji)55万吨(dun)，年(nian)发电量是(shi)1.6亿度(du)，就(jiu)当(dang)时而(er)言(yan)，国(guo)产的(de)炉(lu)排还(hai)没(mei)有太(tai)成熟，总投资6.8亿(yi)。

从现场了(le)解到(dao)，该项目(mu)执(zhi)行(xing)到现(xian)在(zai)已进行(xing)三年多，从项(xiang)目(mu)的签(qian)约到开工，用了一年(nian)零(ling)几个(ge)月(yue)时间，从(cong)项(xiang)目(mu)开工到项目投产20个(ge)月(yue)，项目(mu)施工按(an)照计划(hua)进行，在国(guo)内是(shi)投(tou)产(chan)建设时间(jian)较短(duan)的(de)一(yi)个项目(mu)。这个项目从前(qian)期(qi)准备(bei)、工程建设(she)、投产(chan)以(yi)后运(yun)营管(guan)理，在行(xing)业(ye)内(nei)大(da)胆采用新工艺(yi)，摸(mo)索垃(la)圾焚(fen)烧(shao)在北方的运行(xing)经验，都做(zuo)的比(bi)较(jiao)规范。从项(xiang)目的(de)数据(ju)来(lai)看(kan)，设计的年处(chu)理生活(huo)垃圾(ji)55万吨(dun)，2013年(nian)，接近60万(wan)吨(dun)，2014年(nian)，达(da)到64万(wan)吨(dun)，发(fa)电(dian)量达(da)到1.4亿，2015年，发(fa)电量接近(jin)1.6亿，基(ji)本达(da)到了设(she)计(ji)指(zhi)标，同(tong)时垃(la)圾比(bi)设计(ji)的多处理(li)了(le)近(jin)10万吨，满足(zu)了中心(xin)城区的垃(la)圾(ji)处(chu)理需要。

3 项(xiang)目要(yao)兼(jian)顾前(qian)瞻性和(he)先进(jin)性(xing)

在(zai)PPP项目(mu)实施(shi)过程中(zhong)，要(yao)充(chong)分考(kao)虑一(yi)些问题(ti)。例如，在特许权协议(yi)里，这种(zhong)调价(jia)机制的完善(shan)，CPI变(bian)动多(duo)少(shao)，物(wu)料价(jia)格上涨(zhang)有什么(me)要求(qiu)，人(ren)员(yuan)收入是(shi)否有(you)调(diao)整，该项目(mu)实(shi)施过(guo)程(cheng)中(zhong)，国(guo)内各(ge)种物(wu)价、原材(cai)料价(jia)格(ge)、人(ren)员工资(zi)都大(da)幅(fu)上升(sheng)。在招(zhao)标过(guo)程中，项目概算(suan)的(de)价格(ge)是六(liu)亿两(liang)千(qian)五百多(duo)万(wan)，项(xiang)目实施以后，面(mian)临(lin)国(guo)家各(ge)种(zhong)材料(liao)、费用(yong)上涨，但由(you)于成(cheng)本控制得(de)较好，项目实(shi)施(shi)完了(le)投资在(zai)六(liu)亿八(ba)千万。

项(xiang)目公司提(ti)出，在特(te)许(xu)经(jing)营(ying)协(xie)议(yi)中约定(ding)超(chao)过额定(ding)量的(de)部分按60%结(jie)算(suan)，从(cong)某(mou)种角(jiao)度(du)来说值得商量(liang)。项(xiang)目(mu)公司从实(shi)际(ji)过(guo)程中了解(jie)到(dao)，垃(la)圾(ji)处(chu)理设计(ji)的热值(zhi)，一般(ban)七到(dao)八年(nian)后(hou)才(cai)能(neng)达(da)到，现有的(de)垃(la)圾(ji)按(an)照不(bu)同(tong)的生(sheng)活水平(ping)，不同收(shou)入(ru)的人群，不(bu)同收(shou)入(ru)的(de)层(ceng)次垃(la)圾的(de)热值(zhi)不一样(yang)。拿1500吨的垃(la)圾处(chu)理(li)量来说(shuo)，从(cong)协(xie)议理解入(ru)厂(chang)1500吨(dun)，项(xiang)目设(she)计(ji)是入炉1500吨，入(ru)厂(chang)的垃(la)圾有16%-20%是(shi)渗(shen)滤液、是(shi)污(wu)水(shui)，实(shi)际入炉的(de)接(jie)近80%。这(zhe)些(xie)也需(xu)要(yao)进(jin)一(yi)步(bu)明(ming)确(que)。

在(zai)国(guo)内(nei)，好(hao)多(duo)焚烧厂(chang)最开始招(zhao)标设(she)计(ji)时，考(kao)虑(lv)的(de)依(yi)据(ju)是现有的城(cheng)市垃圾的(de)收集量(liang)来(lai)做，但(dan)是经(jing)过(guo)这几(ji)年的(de)观(guan)察，垃(la)圾(ji)收集量跟城(cheng)市(shi)经(jing)济(ji)有很(hen)大的(de)关(guan)系，城市(shi)人口(kou)越(yue)多，垃(la)圾(ji)越多(duo)，焚烧厂设计的(de)时候要(yao)考(kao)虑扩(kuo)建的部(bu)分(fen)，这(zhe)些(xie)年针对焚烧(shao)厂(chang)出现好(hao)多(duo)争议(yi)，厂址很难选择(ze)，城市(shi)垃圾如果(guo)三年(nian)出(chu)不去(qu)，整个城(cheng)市(shi)都(dou)会(hui)变(bian)臭。作(zuo)为城(cheng)市(shi)管理(li)者要充分考(kao)虑，很(hen)可(ke)能(neng)这次(ci)建(jian)设(she)之后，以(yi)后(hou)再想(xiang)选址就很(hen)困(kun)难，因而(er)选址要(yao)充分(fen)考虑三五(wu)年一步规(gui)划(hua)出(chu)来。

还(hai)有一(yi)个问题就(jiu)是工艺(yi)设备(bei)标(biao)准(zhun)的设(she)置(zhi)，要(yao)兼顾(gu)前(qian)瞻(zhan)性(xing)和先进性。工(gong)艺设备标准(zhun)前几(ji)年(nian)能(neng)满足(zu)国(guo)标(biao)的要求就(jiu)很好了，2008年以后(hou)，各(ge)大运(yun)营商(shang)逐步在(zai)提(ti)标(biao)，向(xiang)欧(ou)盟(meng)标准靠拢(long)，现(xian)在(zai)很(hen)多项(xiang)目，像(xiang)北京、天(tian)津(jin)、上海、南(nan)京这一带的标准(zhun)在2008年(nian)建设投产的项(xiang)目，基(ji)本(ben)都向(xiang)欧盟(meng)的标准(zhun)来(lai)靠拢，在国(guo)家层(ceng)面上(shang)，2014年(nian)，出(chu)了新国(guo)标，新(xin)国(guo)标也是(shi)在(zai)向欧(ou)盟(meng)的标准靠(kao)拢(long)，这个(ge)标准(zhun)跟各(ge)大运营商(shang)前几(ji)年实(shi)施的标(biao)准(zhun)差不(bu)多(duo)。

2013年(nian)以(yi)后(hou)，国(guo)内的项(xiang)目(mu)很严格，就是欧盟(meng)标准(zhun)，项目(mu)的(de)建设(she)和投(tou)资(zi)运(yun)营，都(dou)在(zai)考(kao)虑(lv)完全(quan)使(shi)用(yong)欧盟标(biao)准，对(dui)现(xian)有(you)的(de)设(she)备，现有(you)的(de)系(xi)统要考(kao)虑(lv)改(gai)造，要(yao)考(kao)虑新(xin)的(de)设备，要满足(zu)以后(hou)的要求，因而，新(xin)厂建设中，要(yao)充(chong)分考(kao)虑(lv)标(biao)准的(de)变化，打出提前量，否(fou)则项(xiang)目(mu)建(jian)成(cheng)了(le)，三(san)年(nian)以后国(guo)标一提标(biao)，建(jian)好的厂子改也改(gai)不(bu)了，拆(chai)也拆(chai)不了(le)，到时是非常(chang)麻(ma)烦(fan)的(de)。所以(yi)，在工艺设(she)备(bei)的标(biao)准(zhun)设(she)置(zhi)要提高。