【观(guan)察】中国式PPP进(jin)入2.0时(shi)代:将会(hui)呈(cheng)现出(chu)8大转向(xiang)

2015年是PPP推(tui)广(guang)年(nian)，2016年是(shi)签约(yue)年(nian)，2017年是落地(di)规(gui)范年。

经过(guo)三年多(duo)的发展，中国(guo)式PPP再一次见(jian)证了(le)中国(guo)速(su)度：

最新季(ji)报(bao)数据(ju)显示(shi)，PPP入库项(xiang)目(mu)13554个(ge)、投(tou)资(zi)额16.3万亿元(yuan)，落地(di)项(xiang)目(mu)2021个(ge)、投(tou)资(zi)额3.3万(wan)亿元(yuan)，落地率(lv)34.2%，且(qie)PPP落地(di)项目(mu)投(tou)资额(e)占固(gu)定(ding)资产投资(zi)比重(zhong)上(shang)升(sheng)。

表(biao)明(ming)中国(guo)已(yi)成长(zhang)为(wei)全(quan)球最大的PPP市场，PPP落地速度(du)加快(kuai)，对(dui)经济(ji)的(de)拉(la)动效(xiao)果(guo)逐(zhu)步显现，PPP改革(ge)取得的(de)成绩值(zhi)得(de)肯定。

但(dan)是(shi)不可否认(ren)的是(shi)，中(zhong)国式(shi)PPP仍处(chu)于发展(zhan)初(chu)期(qi)，在(zai)严(yan)控(kong)地方债务风险、融(rong)资(zi)受限的(de)形势(shi)下，部分(fen)政府和(he)社(she)会(hui)资本(ben)观(guan)念尚(shang)未(wei)完(wan)全转(zhuan)变，对PPP模(mo)式理(li)解不够全面、不(bu)太正确(que)：

政府(fu)将(jiang)PPP视(shi)为地(di)方(fang)融资平台的替代(dai)，是一(yi)种(zhong)单(dan)纯的(de)融(rong)资工具；

社(she)会(hui)资本(ben)未摆(bai)正(zheng)自身(shen)定(ding)位，如施工(gong)企业不(bu)具备运(yun)营资(zi)质、不愿(yuan)承担(dan)运(yun)营(ying)风(feng)险，只是(shi)为了获得短期(qi)施工(gong)利(li)润(run)；

金(jin)额(e)机构参与PPP大(da)多(duo)希(xi)望(wang)短(duan)期(qi)固(gu)定回报(bao)，不愿意以真(zhen)股权形(xing)式(shi)参(can)与(yu)，要求(qiu)各(ge)种附加增信保(bao)障(zhang)。

从(cong)而导致“收(shou)益(yi)共(gong)享(xiang)、风险(xian)共(gong)担”原则(ze)被(bei)违(wei)背，造(zao)成PPP项(xiang)目(mu)的异(yi)化(hua)，PPP项目(mu)中(zhong)出(chu)现了变(bian)相融(rong)资等(deng)不规范现(xian)象。

为(wei)及(ji)时(shi)纠偏，财政部(bu)接(jie)连(lian)出(chu)台(tai)50号(hao)文、87号文(wen)，列示各种地方(fang)政府(fu)违(wei)法(fa)违(wei)规(gui)举债融(rong)资行为(wei)，加(jia)强引导(dao)和(he)监(jian)督(du)，防控(kong)地方政(zheng)府(fu)性(xing)债务(wu)风险(xian)。对(dui)此(ci)，地(di)方政(zheng)府(fu)和金(jin)融(rong)机(ji)构(gou)措(cuo)手(shou)不及，甚至(zhi)存(cun)在PPP股(gu)权投(tou)资(zi)基金和(he)政(zheng)府付费PPP项(xiang)目均被(bei)限(xian)制(zhi)的(de)过度(du)解读。

尤(you)其是(shi)在严肃(su)问(wen)责(ze)的监管(guan)背(bei)景下(xia)，许多地(di)方(fang)政府倍(bei)感焦(jiao)虑和(he)迷茫，政(zheng)府(fu)基(ji)础设(she)施建设(she)资(zi)金(jin)从何而来(lai)？

金(jin)融(rong)机构深(shen)感困(kun)惑(huo)和(he)无(wu)所(suo)适从(cong)，据悉(xi)50号文(wen)、87号文(wen)发(fa)布后，许多(duo)银(yin)行暂缓(huan)放款(kuan)，给(gei)基建(jian)项目(mu)融资带来(lai)了(le)深(shen)远的影(ying)响。

就在这样的(de)关(guan)键(jian)时(shi)刻(ke)，7月31日财政(zheng)部PPP工作领(ling)导小组(zu)组长(zhang)、副(fu)部长史(shi)耀斌(bin)主(zhu)持召(zhao)开(kai)进一步推(tui)进PPP规(gui)范发展工(gong)作座(zuo)谈(tan)会(hui)，听取部分地(di)区(qu)对于当(dang)前PPP工(gong)作中存在(zai)问(wen)题(ti)及工(gong)作(zuo)建(jian)议的(de)汇(hui)报(bao)，部(bu)署进(jin)一(yi)步推(tui)进PPP规范发(fa)展工作(zuo)，表(biao)明(ming)财政(zheng)部(bu)下一(yi)步(bu)开(kai)展(zhan)PPP规(gui)范管理(li)的(de)思路(lu)，标(biao)志着(zhe)中国式(shi)PPP正(zheng)式进(jin)入(ru)2.0时(shi)代，从(cong)快速(su)发展(zhan)的1.0时(shi)代(dai)到(dao)规(gui)范(fan)发展的2.0时代，中(zhong)国式(shi)PPP将呈现以下(xia)八(ba)大(da)方(fang)面(mian)的(de)巨大转变。

未(wei)来(lai)方(fang)向：从发展到(dao)规(gui)范(fan)

从最(zui)近密(mi)集出(chu)台的PPP政策(ce)不(bu)难看(kan)出(chu)，规(gui)范是(shi)未(wei)来PPP发展(zhan)的(de)主(zhu)旋律。一(yi)方(fang)面，经(jing)过(guo)三(san)年(nian)多(duo)的(de)快(kuai)速(su)发展，PPP模式(shi)中(zhong)在(zai)逐(zhu)渐(jian)成熟(shu)的过(guo)程中也(ye)暴(bao)露(lu)了(le)一些变相融资(zi)等(deng)不合规问(wen)题，亟待(dai)纠(jiu)偏(pian)扬(yang)正；另(ling)一(yi)方面(mian)，2017年是(shi)风(feng)险(xian)防范年(nian)，PPP模(mo)式(shi)涉及地(di)方(fang)政(zheng)府和金(jin)融机(ji)构(gou)，与地方(fang)债务(wu)风险和金(jin)融风险(xian)息(xi)息(xi)相(xiang)关(guan)，必须规范运(yun)行(xing)。

关(guan)注(zhu)焦(jiao)点：从数量(liang)到质量

在政策(ce)利好的催化下(xia)，中国(guo)式(shi)PPP迎(ying)来了(le)井喷式(shi)发(fa)展，2016年(nian)6月(yue)底总(zong)量(liang)首(shou)次突破(po)十万亿，2017年6月底入(ru)库项目(mu)为(wei)16万(wan)亿(yi)，增速惊人。在地(di)方融资受限(xian)的情况下，PPP模式被(bei)委以(yi)重任，成为(wei)地(di)方(fang)稳增长(zhang)的(de)“万(wan)能(neng)药”。界(jie)限(xian)不清(qing)，适用范围不(bu)明，致使(shi)PPP项(xiang)目质(zhi)量(liang)参差不齐(qi)，鱼龙混杂(za)，暗藏(cang)着众多风险。同(tong)时，部(bu)分(fen)政(zheng)府PPP已逼(bi)近(jin)或(huo)超过(guo)10%的红线，因此，未来(lai)会更加(jia)关注(zhu)PPP质量(liang)，防(fang)止(zhi)PPP泛化，禁(jin)止打着(zhe)PPP的(de)旗(qi)号(hao)“混(hun)淆(xiao)视听(ting)”。

主(zhu)导(dao)模式：从(cong)政府到市(shi)场(chang)

在谋(mou)求转(zhuan)变(bian)经济(ji)增长方(fang)式、化(hua)解(jie)地(di)方政府债务的时代(dai)背景下(xia)，国务(wu)院(yuan)、相关(guan)部(bu)委和地方(fang)政(zheng)府(fu)密(mi)集出(chu)台系列性(xing)PPP政策(ce)文(wen)件，大力推(tui)广PPP模(mo)式(shi)，纷纷推(tui)介(jie)PPP项目(mu)。可(ke)以说(shuo)，中国(guo)式(shi)PPP是(shi)由政(zheng)府主导，鼓励引导社会资(zi)本(ben)参与(yu)的(de)。但是(shi)，这是与PPP改(gai)革“让(rang)市场(chang)在(zai)资(zi)源配置(zhi)中(zhong)起(qi)决(jue)定性作用(yong)”相背(bei)离，只(zhi)有(you)规(gui)范(fan)操作的PPP才能(neng)激(ji)发(fa)市场(chang)活力，进而健康成长(zhang)。

功(gong)能(neng)定位：从融资到管理(li)

PPP不是一种单纯(chun)的(de)融(rong)资(zi)模(mo)式(shi)，而(er)是一(yi)种(zhong)综(zong)合(he)的(de)管(guan)理(li)模式(shi)，带来(lai)的(de)不(bu)只是(shi)社会资(zi)本(ben)，还包括(kuo)出(chu)资(zi)方(fang)的(de)知(zhi)识技(ji)能(neng)、管(guan)理经验(yan)、创(chuang)新能力(li)、市(shi)场(chang)约束(shu)等(deng)“附(fu)加(jia)值”。但(dan)是过(guo)去地方(fang)政(zheng)府在(zai)推(tui)广PPP模(mo)式中(zhong)操(cao)之过急(ji)，将(jiang)其异(yi)化成一种(zhong)融资工具(ju)。未(wei)来(lai)必(bi)须摆正PPP的功能(neng)定(ding)位(wei)，PPP是(shi)一(yi)项长期性(xing)、系统(tong)性的改(gai)革，推广(guang)PPP模(mo)式(shi)是(shi)要(yao)推动(dong)公共(gong)服(fu)务领(ling)域供(gong)给(gei)侧(ce)改(gai)革(ge)，引(yin)入市场机(ji)制(zhi)和资源(yuan)，提升(sheng)管(guan)理能力，促(cu)进(jin)公共服务体(ti)制增(zeng)效(xiao)，而不(bu)是单(dan)纯(chun)地解决融资(zi)问(wen)题(ti)。

考核(he)重点：从(cong)建(jian)设到运营(ying)

不管是新(xin)建项目常(chang)见的(de)BOT、BOO模(mo)式还是存量(liang)项目(mu)普(pu)遍采用(yong)的ROT、TOT等(deng)模式，均包(bao)含(han)了(le)运(yun)营(ying)环(huan)节，这是(shi)PPP项(xiang)目(mu)的核(he)心(xin)，希望(wang)发(fa)挥社(she)会资(zi)本(ben)优(you)势(shi)，提高效率(lv)。但是在(zai)实际(ji)操作过程中，“重建设轻(qing)运(yun)营(ying)”的现象(xiang)十分普遍，违背(bei)PPP模(mo)式初衷(zhong)。对(dui)此，未来史部长提(ti)出(chu)对(dui)于(yu)不包(bao)含(han)运(yun)营(ying)内容(rong)、社(she)会(hui)资本不实际(ji)承(cheng)担(dan)项(xiang)目运(yun)营(ying)风(feng)险(xian)的项目(mu)，不(bu)得(de)安排财政(zheng)资(zi)金(jin)。另(ling)外对(dui)于(yu)政府(fu)付费项(xiang)目(mu)，绩效付费(fei)逐(zhu)步(bu)成(cheng)为(wei)重(zhong)要的(de)抓手，地(di)方(fang)财政(zheng)部(bu)门(men)要从(cong)“补(bu)建(jian)设(she)”向(xiang)“补运(yun)营(ying)”逐(zhu)步(bu)转变，倒(dao)逼社会(hui)资本重(zhong)视项(xiang)目(mu)运(yun)营(ying)。

合作(zuo)期限：从(cong)短(duan)期到(dao)长期

当对(dui)PPP项目真(zhen)正践(jian)行全(quan)生命周(zhou)期(qi)管理(li)运(yun)营(ying)后(hou)，会(hui)对社(she)会(hui)资(zi)本的资质提(ti)出了更(geng)高(gao)的(de)要(yao)求(qiu)，合作(zuo)模式(shi)也会(hui)进行(xing)相(xiang)应的(de)调整。尤其是在(zai)绩效评价方式发(fa)生变化后，社(she)会(hui)资本(ben)难以获(huo)得短(duan)期的(de)可(ke)锁定(ding)收益(yi)，只能通(tong)过提(ti)供长期(qi)优质服(fu)务来保障自身收益。

融(rong)资(zi)方式：从单一(yi)到多(duo)元(yuan)

在(zai)PPP模式发展初期(qi)，银(yin)行是(shi)主要(yao)的资金供(gong)给(gei)者，考(kao)虑到(dao)银行(xing)的(de)流(liu)动性(xing)偏(pian)好、收(shou)益率(lv)要求(qiu)和(he)安全性保(bao)障(zhang)等因(yin)素(su)，银(yin)行参(can)与(yu)PPP模(mo)式(shi)较(jiao)为(wei)审(shen)慎，PPP一(yi)度面(mian)临着(zhe)融资困(kun)境(jing)。但近期，对(dui)PPP模式的(de)融资支(zhi)持政(zheng)策(ce)不(bu)断加(jia)码，PPP基金(jin)、PPP项目(mu)专项(xiang)债、PPP资产证券(quan)化、险(xian)资对接PPP等逐步推(tui)进，未(wei)来PPP融(rong)资方式势(shi)必多(duo)元化(hua)，越(yue)发丰富。

风(feng)险(xian)分配：从分担到(dao)共(gong)担(dan)

风(feng)险(xian)共担(dan)是PPP模(mo)式的一大要义(yi)，但为了(le)吸(xi)引社(she)会资本和金融机(ji)构(gou)参(can)与(yu)，一些地方(fang)政(zheng)府(fu)通(tong)过政府(fu)回(hui)购、保(bao)底承(cheng)诺、兜(dou)底等方式实施(shi)项目，承(cheng)担大(da)部(bu)分风(feng)险，致(zhi)使风(feng)险分(fen)配(pei)不均，武汉(han)地(di)铁便是典型的一例(li)，遭(zao)到财(cai)政部核(he)查。在风(feng)险(xian)分(fen)配上，应(ying)该做好风(feng)险识别，让更有(you)能(neng)力、更有优(you)势(shi)的一(yi)方(fang)承担(dan)相(xiang)应风险(xian)，每一种风(feng)险都(dou)由(you)最(zui)善(shan)于(yu)应对该风(feng)险的(de)合(he)作(zuo)方(fang)承担(dan)，进(jin)而实(shi)现(xian)整体风(feng)险最(zui)小(xiao)化(hua)。

来源(yuan):21世(shi)纪(ji)经(jing)济(ji)报(bao)道（作(zuo)者为民(min)生(sheng)金(jin)融(rong)智库(ku)高(gao)级(ji)研究员(yuan)）