垃圾(ji)焚烧PPP项(xiang)目(mu)如何(he)成(cheng)功运(yun)作(zuo)？

财政部发布(bu)《关于(yu)在(zai)公共服务领(ling)域(yu)深入(ru)推(tui)进(jin)政府(fu)和(he)社会(hui)资(zi)本合作工(gong)作(zuo)的(de)通知(zhi)》，旨在(zai)统(tong)筹推(tui)进(jin)公(gong)共(gong)服(fu)务(wu)领(ling)域深化政府(fu)和社会(hui)资(zi)本(ben)合(he)作(zuo)(PPP)改(gai)革(ge)工作(zuo)，提升(sheng)我国(guo)公(gong)共服务供给(gei)质量(liang)和效(xiao)率，巩固和增(zeng)强(qiang)经济持续增(zeng)长(zhang)动(dong)力(li)。现(xian)整理大(da)连中心城(cheng)区(qu)垃(la)圾焚烧PPP项目的成功经(jing)验，以供大(da)家(jia)参考(kao)学习(xi)。

1 前期项(xiang)目(mu)准备(bei)2年(nian)

大连(lian)中心城区(qu)垃圾(ji)焚(fen)烧PPP项目(mu)与其(qi)他项目(mu)不(bu)同的(de)是(shi)，设计(ji)和(he)使(shi)用(yong)周期长(zhang)，各(ge)个环节(jie)环环(huan)相(xiang)扣，相(xiang)互制(zhi)约(yue)，尤其(qi)采(cai)用进(jin)口设备(bei)，采(cai)用(yong)进(jin)口设(she)备(bei)整个(ge)项目完(wan)成(cheng)项目(mu)建议(yi)书后(hou)进行立(li)项，经(jing)审批(pi)后(hou)才能(neng)做项目(mu)前(qian)期(qi)报件(jian)，环(huan)评(ping)、场(chang)地等，这(zhe)个周期要(yao)几个月(yue)。进(jin)口(kou)设(she)备(bei)要(yao)国(guo)际(ji)公开(kai)招(zhao)标，这也(ye)需(xu)要(yao)近半年的时(shi)间(jian)，做(zuo)完(wan)这(zhe)些(xie)意味着(zhe)才进行了一(yi)半。并(bing)且(qie)，进口总(zong)设备(bei)确(que)定了(le)才(cai)能(neng)确定国(guo)产的(de)总设(she)备(bei)，国(guo)产(chan)总(zong)设备再(zai)走(zou)招标程序(xu)又是几个月(yue)时间，这(zhe)两个(ge)确(que)定(ding)后，整个(ge)项目才可(ke)以(yi)进(jin)行(xing)设计(ji)工作。

总(zong)设备确(que)定以后，接下来(lai)就是选配(pei)套设(she)备(bei)，一步扣(kou)一(yi)步(bu)，主设(she)备(bei)无法确定，设计也无(wu)法展(zhan)开，整个工(gong)程(cheng)也(ye)就(jiu)实(shi)施不(bu)了。针对这方面，中(zhong)标人尽可能(neng)压缩前期(qi)准(zhun)备(bei)周(zhou)期，在(zai)2014年(nian)以前(qian)，每(mei)个垃(la)圾(ji)发(fa)电(dian)项(xiang)目(mu)建(jian)设(she)准(zhun)备周期都(dou)在6-12个月，只要(yao)开(kai)工(gong)，基本(ben)18个月建成(cheng)。大(da)连(lian)属于(yu)北方(fang)，18个月(yue)横跨(kua)两(liang)个冬(dong)季，这(zhe)也(ye)是(shi)困(kun)扰(rao)工(gong)期的问题(ti)。

2014年(nian)以后，随着国家(jia)规(gui)范(fan)各(ge)项建设程(cheng)序(xu)，公(gong)众参(can)与增加，目(mu)前(qian)包括所(suo)有(you)实(shi)施(shi)的(de)项(xiang)目，前期(qi)的准(zhun)备周(zhou)期长达(da)两(liang)年(nian)，准(zhun)备充分才(cai)能(neng)彻(che)底(di)实(shi)施(shi)。如果这个(ge)工(gong)作(zuo)没完(wan)成，下(xia)一步工(gong)作就(jiu)没法(fa)进(jin)展，这(zhe)是(shi)比(bi)较(jiao)令人头(tou)疼(teng)的(de)问题(ti)。现在(zai)，垃圾(ji)焚(fen)烧发(fa)电项(xiang)目一步(bu)步(bu)规范(fan)做(zuo)下来，大(da)概需(xu)要4-5年(nian)才能做(zuo)完(wan)。

2 招标技(ji)术(shu)要求(qiu)设(she)置系统(tong)完善

随(sui)着城(cheng)市的发展(zhan)，大(da)连(lian)市(shi)生活垃(la)圾(ji)越来越多(duo)，急需(xu)选(xuan)择一个较新、较(jiao)成熟(shu)的(de)垃(la)圾处(chu)理方式(shi)。2003年(nian)，大(da)连市(shi)公(gong)开招(zhao)标垃圾焚(fen)烧(shao)发电(dian)项(xiang)目，之(zhi)后根据(ju)具体条(tiao)款细节(jie)，和中标人进行了(le)长达十几(ji)年的谈(tan)判(pan)和磋(cuo)商，但(dan)由于(yu)前(qian)期(qi)对(dui)垃(la)圾发(fa)电PPP招(zhao)标(biao)的(de)复杂(za)性(xing)估计(ji)不足。加(jia)上当(dang)时没(mei)有(you)同(tong)类项目(mu)的招标(biao)经验(yan)可(ke)供(gong)借(jie)鉴，招标过(guo)程(cheng)中(zhong)，项目(mu)条件(jian)不(bu)够明(ming)确，谈判(pan)过程(cheng)中，信(xin)息(xi)不对称等(deng)，最(zui)终(zhong)导致该(gai)项目(mu)陷(xian)入(ru)僵(jiang)局(ju)。

选(xuan)择一(yi)个专(zhuan)业(ye)咨询(xun)团(tuan)队，设置(zhi)系(xi)统完善的(de)招(zhao)标(biao)技(ji)术(shu)要求(qiu)，是前期项目(mu)准备的一(yi)个非常(chang)关键的因(yin)素。经过多次(ci)调研(yan)，大(da)连(lian)市(shi)选择(ze)了一(yi)家(jia)专(zhuan)业咨询公(gong)司(si)和他(ta)们共(gong)同(tong)推(tui)进该(gai)项目(mu)。

通(tong)过前期准(zhun)备(bei)，2009年7月，大连(lian)市政府(fu)通过公开(kai)招标，确(que)定中(zhong)标(biao)人，2010年(nian)3月(yue)，与中标人签(qian)订(ding)特许经(jing)营(ying)权协议，正(zheng)式开(kai)展(zhan)前期工(gong)作，2010年(nian)10月开工建(jian)设(she)，2012年7月投产(chan)运(yun)行。

该(gai)项(xiang)目占(zhan)地(di)约110亩，当时考虑扩(kuo)建(jian)，预留了(le)建(jian)设规(gui)模，设计的(de)日(ri)处(chu)理生(sheng)活垃圾(ji)1500吨(dun)，年(nian)处(chu)理生活(huo)垃圾55万(wan)吨(dun)，年发电(dian)量是1.6亿度(du)，就(jiu)当时(shi)而(er)言(yan)，国产(chan)的(de)炉排(pai)还(hai)没有太(tai)成(cheng)熟(shu)，总(zong)投资(zi)6.8亿(yi)。

从现(xian)场了(le)解到，该(gai)项目执行到现(xian)在已进(jin)行(xing)三(san)年(nian)多(duo)，从项(xiang)目的签(qian)约到开工(gong)，用了一(yi)年(nian)零几个月时(shi)间(jian)，从项目(mu)开工到(dao)项(xiang)目投产(chan)20个月，项目(mu)施工(gong)按(an)照(zhao)计(ji)划(hua)进行(xing)，在国(guo)内是(shi)投产(chan)建(jian)设(she)时间较(jiao)短的一(yi)个项(xiang)目。这(zhe)个(ge)项(xiang)目从前期(qi)准(zhun)备(bei)、工程(cheng)建设、投(tou)产(chan)以后(hou)运(yun)营(ying)管(guan)理，在行业内大胆(dan)采用(yong)新工艺，摸索(suo)垃(la)圾(ji)焚(fen)烧在(zai)北方(fang)的(de)运行经验，都(dou)做(zuo)的(de)比较(jiao)规范(fan)。从项目的数据(ju)来(lai)看，设(she)计的年(nian)处(chu)理(li)生(sheng)活垃(la)圾55万(wan)吨，2013年(nian)，接近(jin)60万吨，2014年，达到64万吨(dun)，发(fa)电量(liang)达到(dao)1.4亿(yi)，2015年(nian)，发电(dian)量接近1.6亿，基本(ben)达(da)到(dao)了设(she)计(ji)指(zhi)标，同时(shi)垃圾(ji)比设计的多(duo)处(chu)理(li)了近(jin)10万(wan)吨(dun)，满(man)足了中心城(cheng)区(qu)的垃(la)圾处理需要(yao)。

3 项(xiang)目要(yao)兼顾(gu)前(qian)瞻性(xing)和先(xian)进性

在PPP项(xiang)目(mu)实(shi)施(shi)过(guo)程中(zhong)，要充(chong)分(fen)考虑一些(xie)问题。例如，在(zai)特(te)许(xu)权(quan)协议(yi)里，这(zhe)种调价机(ji)制的完(wan)善(shan)，CPI变动多(duo)少，物料(liao)价(jia)格上涨(zhang)有什么(me)要(yao)求，人(ren)员收入是否(fou)有(you)调(diao)整(zheng)，该(gai)项(xiang)目实施过程(cheng)中，国(guo)内各(ge)种物(wu)价(jia)、原(yuan)材料(liao)价格(ge)、人(ren)员(yuan)工(gong)资都(dou)大(da)幅(fu)上(shang)升。在(zai)招标过程中，项(xiang)目概算(suan)的(de)价(jia)格是(shi)六(liu)亿(yi)两千五百(bai)多万(wan)，项(xiang)目实(shi)施(shi)以后(hou)，面(mian)临国家各种(zhong)材(cai)料(liao)、费(fei)用(yong)上涨(zhang)，但(dan)由于成本(ben)控制得较(jiao)好，项(xiang)目(mu)实施完了投资在(zai)六(liu)亿八千万。

项目公(gong)司(si)提(ti)出(chu)，在(zai)特许经营(ying)协(xie)议中约(yue)定超过额定(ding)量(liang)的(de)部分按(an)60%结算，从(cong)某(mou)种(zhong)角(jiao)度来(lai)说值得商(shang)量。项(xiang)目(mu)公司从(cong)实际过程(cheng)中(zhong)了(le)解到(dao)，垃(la)圾处理(li)设计的热(re)值(zhi)，一般(ban)七到(dao)八(ba)年(nian)后(hou)才(cai)能达到，现有(you)的(de)垃(la)圾按(an)照不(bu)同的(de)生活水(shui)平，不(bu)同(tong)收(shou)入(ru)的(de)人(ren)群，不同(tong)收入的层次(ci)垃圾的(de)热值(zhi)不一样(yang)。拿(na)1500吨的垃(la)圾(ji)处理量来说，从(cong)协(xie)议(yi)理解(jie)入(ru)厂1500吨(dun)，项(xiang)目(mu)设(she)计(ji)是(shi)入炉(lu)1500吨(dun)，入厂(chang)的垃(la)圾(ji)有16%-20%是渗(shen)滤(lv)液、是(shi)污(wu)水(shui)，实(shi)际入(ru)炉的接近80%。这(zhe)些也需(xu)要(yao)进一步明(ming)确。

在(zai)国(guo)内(nei)，好(hao)多(duo)焚(fen)烧厂最(zui)开始招(zhao)标设计(ji)时，考(kao)虑(lv)的(de)依(yi)据是现(xian)有(you)的城市(shi)垃(la)圾(ji)的(de)收集(ji)量(liang)来做(zuo)，但是经过(guo)这(zhe)几年(nian)的观(guan)察(cha)，垃圾收集量(liang)跟城市(shi)经济(ji)有很(hen)大(da)的(de)关系(xi)，城(cheng)市(shi)人(ren)口越多，垃圾越(yue)多(duo)，焚(fen)烧厂设(she)计(ji)的(de)时(shi)候(hou)要考虑扩建的部(bu)分，这些(xie)年针对(dui)焚(fen)烧厂(chang)出(chu)现(xian)好(hao)多争议(yi)，厂址很难选择(ze)，城(cheng)市(shi)垃圾(ji)如(ru)果(guo)三(san)年出不(bu)去(qu)，整(zheng)个(ge)城(cheng)市(shi)都(dou)会(hui)变(bian)臭(chou)。作(zuo)为城(cheng)市(shi)管理(li)者(zhe)要(yao)充分考(kao)虑，很(hen)可能这次(ci)建设(she)之后，以(yi)后(hou)再想(xiang)选(xuan)址就很困(kun)难(nan)，因(yin)而选(xuan)址(zhi)要(yao)充(chong)分(fen)考(kao)虑三(san)五(wu)年(nian)一步(bu)规(gui)划出来。

还(hai)有(you)一(yi)个(ge)问题(ti)就(jiu)是工(gong)艺(yi)设备标准的(de)设(she)置，要(yao)兼(jian)顾前(qian)瞻性(xing)和先进(jin)性。工艺(yi)设(she)备标(biao)准前几年(nian)能满(man)足(zu)国(guo)标(biao)的(de)要(yao)求就很好了(le)，2008年(nian)以后，各(ge)大运营商逐(zhu)步(bu)在提(ti)标，向欧盟(meng)标(biao)准靠(kao)拢(long)，现(xian)在(zai)很多项目，像(xiang)北(bei)京(jing)、天(tian)津(jin)、上(shang)海、南京这一(yi)带的标准在(zai)2008年建(jian)设(she)投产(chan)的(de)项(xiang)目，基本都(dou)向(xiang)欧盟的(de)标(biao)准来靠(kao)拢(long)，在国(guo)家(jia)层面(mian)上，2014年(nian)，出了(le)新国标，新(xin)国标也是(shi)在(zai)向(xiang)欧盟的标准(zhun)靠拢(long)，这个(ge)标(biao)准(zhun)跟(gen)各(ge)大运(yun)营(ying)商前几(ji)年实(shi)施(shi)的标准(zhun)差不(bu)多(duo)。

2013年以后，国内的项(xiang)目(mu)很严格(ge)，就(jiu)是(shi)欧盟标(biao)准(zhun)，项目的(de)建设(she)和(he)投资(zi)运营，都(dou)在考虑完(wan)全(quan)使(shi)用欧盟标准，对(dui)现有(you)的设备，现(xian)有的(de)系(xi)统(tong)要(yao)考虑改造(zao)，要考(kao)虑(lv)新(xin)的设(she)备(bei)，要满足(zu)以(yi)后的要求(qiu)，因而，新(xin)厂建(jian)设(she)中(zhong)，要充(chong)分考(kao)虑(lv)标(biao)准的变化(hua)，打出提(ti)前量(liang)，否(fou)则(ze)项(xiang)目建(jian)成了，三年(nian)以(yi)后(hou)国(guo)标一(yi)提(ti)标(biao)，建(jian)好(hao)的(de)厂子改(gai)也改不了(le)，拆(chai)也(ye)拆(chai)不(bu)了，到时(shi)是(shi)非常麻烦(fan)的。所(suo)以，在(zai)工(gong)艺设备(bei)的标准(zhun)设(she)置要提高。