【观察】中(zhong)国(guo)式(shi)PPP进入2.0时代:将会(hui)呈(cheng)现出(chu)8大(da)转(zhuan)向

2015年(nian)是(shi)PPP推广年(nian)，2016年是(shi)签约(yue)年，2017年(nian)是落(luo)地规范(fan)年(nian)。

经过(guo)三年(nian)多(duo)的(de)发(fa)展，中国(guo)式PPP再(zai)一次(ci)见证(zheng)了中国(guo)速度：

最(zui)新(xin)季报数(shu)据显示，PPP入(ru)库项(xiang)目(mu)13554个、投资(zi)额16.3万亿元(yuan)，落地(di)项(xiang)目2021个(ge)、投资额(e)3.3万亿(yi)元(yuan)，落(luo)地率34.2%，且PPP落地(di)项目(mu)投资额(e)占固定资产(chan)投(tou)资(zi)比重上(shang)升。

表(biao)明(ming)中(zhong)国(guo)已成长为全(quan)球(qiu)最大(da)的(de)PPP市(shi)场，PPP落地速度(du)加(jia)快(kuai)，对(dui)经(jing)济(ji)的拉(la)动(dong)效果逐(zhu)步(bu)显现(xian)，PPP改革(ge)取得的成(cheng)绩(ji)值得(de)肯(ken)定。

但是(shi)不可否(fou)认(ren)的(de)是(shi)，中国式PPP仍(reng)处于发(fa)展初期，在(zai)严(yan)控地(di)方债务风(feng)险(xian)、融(rong)资(zi)受限的形(xing)势(shi)下(xia)，部分政府(fu)和社(she)会资本观(guan)念(nian)尚(shang)未完(wan)全(quan)转(zhuan)变(bian)，对(dui)PPP模(mo)式理解(jie)不(bu)够全(quan)面、不(bu)太(tai)正确(que)：

政(zheng)府(fu)将(jiang)PPP视为(wei)地(di)方(fang)融资平(ping)台(tai)的替代，是(shi)一种单(dan)纯(chun)的(de)融资(zi)工(gong)具(ju)；

社(she)会(hui)资(zi)本(ben)未摆(bai)正(zheng)自身(shen)定(ding)位，如施(shi)工企(qi)业不(bu)具(ju)备(bei)运(yun)营资(zi)质、不愿承担(dan)运(yun)营(ying)风险，只(zhi)是(shi)为(wei)了(le)获(huo)得(de)短期(qi)施工(gong)利润；

金(jin)额机构参(can)与(yu)PPP大多希望短(duan)期(qi)固定回报(bao)，不愿意(yi)以真(zhen)股权形式(shi)参与(yu)，要(yao)求(qiu)各(ge)种附(fu)加(jia)增(zeng)信(xin)保(bao)障(zhang)。

从而(er)导致“收(shou)益(yi)共享、风险(xian)共(gong)担(dan)”原(yuan)则被(bei)违背(bei)，造成(cheng)PPP项(xiang)目的(de)异化，PPP项目(mu)中(zhong)出现(xian)了(le)变(bian)相(xiang)融(rong)资(zi)等(deng)不(bu)规范现象。

为(wei)及(ji)时(shi)纠偏(pian)，财(cai)政(zheng)部接(jie)连出(chu)台(tai)50号(hao)文、87号文，列(lie)示各(ge)种(zhong)地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)违法(fa)违(wei)规(gui)举债融(rong)资行为(wei)，加(jia)强引导(dao)和监(jian)督，防(fang)控地方政(zheng)府性债(zhai)务风险。对此，地(di)方政(zheng)府和金(jin)融机构措手不(bu)及(ji)，甚(shen)至存(cun)在PPP股权投(tou)资基(ji)金(jin)和(he)政(zheng)府(fu)付费PPP项(xiang)目(mu)均被限制的过(guo)度解读(du)。

尤(you)其是在(zai)严肃问(wen)责(ze)的监(jian)管背(bei)景下(xia)，许(xu)多(duo)地(di)方政(zheng)府倍(bei)感焦虑和(he)迷(mi)茫(mang)，政(zheng)府基础(chu)设(she)施(shi)建(jian)设资金从何(he)而来(lai)？

金(jin)融(rong)机(ji)构深感(gan)困(kun)惑(huo)和(he)无(wu)所适从(cong)，据(ju)悉50号(hao)文(wen)、87号(hao)文(wen)发布后(hou)，许(xu)多(duo)银(yin)行(xing)暂(zan)缓(huan)放(fang)款，给基建项目融(rong)资(zi)带来(lai)了深远的影响(xiang)。

就(jiu)在(zai)这样的关键(jian)时(shi)刻，7月31日财政部PPP工(gong)作领(ling)导(dao)小(xiao)组(zu)组长(zhang)、副部长史耀(yao)斌(bin)主(zhu)持召(zhao)开进一步推(tui)进(jin)PPP规范发(fa)展工作(zuo)座谈会，听取部(bu)分地(di)区(qu)对(dui)于(yu)当(dang)前PPP工作(zuo)中(zhong)存在(zai)问(wen)题(ti)及(ji)工作(zuo)建(jian)议的(de)汇报(bao)，部(bu)署进一步推(tui)进(jin)PPP规范发展工(gong)作(zuo)，表明(ming)财政(zheng)部(bu)下(xia)一步开展PPP规(gui)范(fan)管(guan)理(li)的思路，标志着(zhe)中国式PPP正(zheng)式(shi)进入2.0时(shi)代，从(cong)快(kuai)速发展(zhan)的1.0时(shi)代(dai)到规范发(fa)展的(de)2.0时(shi)代，中(zhong)国式(shi)PPP将呈现以(yi)下八(ba)大方面的(de)巨(ju)大(da)转变(bian)。

未(wei)来(lai)方向(xiang)：从(cong)发展(zhan)到规(gui)范

从最近(jin)密(mi)集出台(tai)的PPP政(zheng)策(ce)不难(nan)看出(chu)，规(gui)范是未(wei)来(lai)PPP发展的(de)主旋律(lv)。一方(fang)面，经过三(san)年(nian)多(duo)的(de)快(kuai)速发展，PPP模式中(zhong)在逐(zhu)渐成(cheng)熟(shu)的(de)过程中(zhong)也(ye)暴(bao)露了一(yi)些(xie)变相(xiang)融(rong)资等不合(he)规(gui)问题(ti)，亟(ji)待纠偏(pian)扬(yang)正；另(ling)一方(fang)面，2017年是(shi)风(feng)险(xian)防范(fan)年，PPP模式(shi)涉及地方政府(fu)和(he)金融(rong)机构，与(yu)地(di)方(fang)债务(wu)风险(xian)和金融(rong)风(feng)险(xian)息息相关(guan)，必须规(gui)范运行(xing)。

关注(zhu)焦点(dian)：从(cong)数量到质量

在政策(ce)利好(hao)的(de)催(cui)化下(xia)，中国式PPP迎来(lai)了井喷(pen)式(shi)发展(zhan)，2016年(nian)6月(yue)底总量(liang)首次突破(po)十(shi)万亿，2017年6月(yue)底(di)入库项(xiang)目为(wei)16万(wan)亿，增(zeng)速(su)惊(jing)人。在(zai)地(di)方融(rong)资(zi)受限(xian)的(de)情(qing)况(kuang)下，PPP模(mo)式被委(wei)以(yi)重任(ren)，成(cheng)为地(di)方(fang)稳(wen)增长的“万能(neng)药(yao)”。界(jie)限不(bu)清，适(shi)用范(fan)围(wei)不明(ming)，致(zhi)使(shi)PPP项(xiang)目(mu)质量参差不齐，鱼(yu)龙(long)混杂(za)，暗(an)藏(cang)着众多(duo)风(feng)险。同时(shi)，部分政(zheng)府(fu)PPP已逼(bi)近(jin)或超过(guo)10%的红(hong)线，因(yin)此，未来会更(geng)加(jia)关注(zhu)PPP质(zhi)量，防(fang)止PPP泛化，禁(jin)止(zhi)打(da)着(zhe)PPP的(de)旗号(hao)“混淆(xiao)视听”。

主导(dao)模式(shi)：从(cong)政府(fu)到(dao)市场(chang)

在谋(mou)求(qiu)转变经(jing)济(ji)增长(zhang)方式、化解地方(fang)政府(fu)债务(wu)的时(shi)代(dai)背景(jing)下，国(guo)务院、相(xiang)关部(bu)委和地(di)方(fang)政府密集出(chu)台(tai)系列性PPP政(zheng)策(ce)文件(jian)，大力(li)推广(guang)PPP模式，纷纷推(tui)介(jie)PPP项目。可(ke)以说，中国式(shi)PPP是(shi)由(you)政(zheng)府(fu)主导(dao)，鼓(gu)励引导(dao)社(she)会(hui)资(zi)本(ben)参与(yu)的。但是(shi)，这(zhe)是(shi)与(yu)PPP改革“让市(shi)场在资(zi)源配置(zhi)中(zhong)起决(jue)定性作(zuo)用(yong)”相(xiang)背离(li)，只有(you)规范(fan)操(cao)作(zuo)的(de)PPP才(cai)能(neng)激发(fa)市场(chang)活力，进(jin)而(er)健康成(cheng)长(zhang)。

功(gong)能定位(wei)：从(cong)融资(zi)到(dao)管理(li)

PPP不(bu)是一(yi)种(zhong)单(dan)纯(chun)的(de)融资(zi)模(mo)式(shi)，而是(shi)一种综合的管理模式，带来的(de)不(bu)只(zhi)是社会(hui)资(zi)本，还(hai)包(bao)括出资方的知(zhi)识技(ji)能、管理经验(yan)、创(chuang)新(xin)能(neng)力(li)、市场约(yue)束等“附加值(zhi)”。但是过去(qu)地(di)方政府在推(tui)广(guang)PPP模式中操(cao)之过(guo)急(ji)，将(jiang)其(qi)异(yi)化(hua)成一种(zhong)融资工(gong)具(ju)。未来必须摆(bai)正PPP的(de)功能(neng)定(ding)位(wei)，PPP是一(yi)项(xiang)长期(qi)性、系统性(xing)的改(gai)革，推广PPP模(mo)式(shi)是(shi)要(yao)推动公(gong)共服(fu)务领域(yu)供(gong)给(gei)侧(ce)改革(ge)，引入(ru)市(shi)场(chang)机(ji)制和(he)资源，提(ti)升管理能(neng)力(li)，促(cu)进(jin)公(gong)共(gong)服(fu)务(wu)体制增(zeng)效，而(er)不(bu)是(shi)单(dan)纯地(di)解(jie)决(jue)融资问题(ti)。

考核(he)重点：从建(jian)设到(dao)运营

不管是(shi)新(xin)建(jian)项(xiang)目常见(jian)的(de)BOT、BOO模式还(hai)是存量(liang)项(xiang)目(mu)普遍采(cai)用(yong)的(de)ROT、TOT等(deng)模(mo)式，均(jun)包(bao)含(han)了(le)运(yun)营(ying)环节，这(zhe)是PPP项(xiang)目(mu)的(de)核心(xin)，希(xi)望发挥社会资本优(you)势(shi)，提高(gao)效(xiao)率(lv)。但(dan)是在实(shi)际(ji)操(cao)作(zuo)过程(cheng)中，“重(zhong)建设(she)轻(qing)运(yun)营”的现象(xiang)十(shi)分普遍(bian)，违背PPP模(mo)式初(chu)衷(zhong)。对(dui)此(ci)，未来(lai)史(shi)部长提出对(dui)于(yu)不(bu)包含运营(ying)内(nei)容(rong)、社会(hui)资(zi)本(ben)不(bu)实际承担项(xiang)目(mu)运(yun)营(ying)风(feng)险(xian)的(de)项目(mu)，不(bu)得(de)安排财政(zheng)资(zi)金(jin)。另外对(dui)于政(zheng)府付费(fei)项目，绩效(xiao)付(fu)费(fei)逐(zhu)步成为(wei)重(zhong)要(yao)的(de)抓(zhua)手，地方财(cai)政(zheng)部(bu)门要从(cong)“补建设”向(xiang)“补运(yun)营(ying)”逐(zhu)步转(zhuan)变(bian)，倒逼社会(hui)资本重(zhong)视项目(mu)运营(ying)。

合(he)作(zuo)期限：从(cong)短(duan)期(qi)到(dao)长(zhang)期(qi)

当对PPP项目真正践行(xing)全(quan)生(sheng)命(ming)周期(qi)管(guan)理运(yun)营(ying)后(hou)，会对社(she)会(hui)资(zi)本的资质(zhi)提(ti)出(chu)了(le)更高的要求，合作模(mo)式也会(hui)进行相(xiang)应的调整(zheng)。尤其是在绩效评(ping)价(jia)方(fang)式发(fa)生变化(hua)后，社(she)会(hui)资(zi)本(ben)难以获(huo)得(de)短期(qi)的可锁定(ding)收(shou)益，只能(neng)通过(guo)提(ti)供长(zhang)期(qi)优质(zhi)服(fu)务(wu)来(lai)保障(zhang)自(zi)身(shen)收益。

融资方(fang)式：从(cong)单一到多元(yuan)

在PPP模(mo)式(shi)发(fa)展(zhan)初(chu)期，银行是(shi)主(zhu)要(yao)的(de)资(zi)金(jin)供(gong)给(gei)者，考(kao)虑(lv)到银(yin)行(xing)的流动(dong)性偏(pian)好(hao)、收益(yi)率(lv)要(yao)求(qiu)和(he)安(an)全性(xing)保障等因(yin)素(su)，银行参(can)与(yu)PPP模(mo)式较为(wei)审(shen)慎(shen)，PPP一度面临(lin)着融(rong)资困境。但(dan)近(jin)期(qi)，对PPP模式的(de)融资支持政策(ce)不(bu)断(duan)加码(ma)，PPP基(ji)金(jin)、PPP项目(mu)专(zhuan)项债、PPP资产证券化、险资(zi)对(dui)接(jie)PPP等逐步(bu)推进，未(wei)来(lai)PPP融资方式(shi)势(shi)必(bi)多元(yuan)化，越(yue)发丰富(fu)。

风(feng)险分(fen)配(pei)：从(cong)分(fen)担(dan)到共担

风(feng)险(xian)共担是PPP模式(shi)的一大要义(yi)，但(dan)为了吸引(yin)社(she)会资(zi)本和(he)金(jin)融(rong)机构参与(yu)，一(yi)些(xie)地(di)方政府(fu)通(tong)过(guo)政(zheng)府回(hui)购(gou)、保(bao)底(di)承(cheng)诺、兜(dou)底(di)等(deng)方式实(shi)施项目，承(cheng)担大(da)部分(fen)风(feng)险(xian)，致使风(feng)险分(fen)配不均，武(wu)汉地铁便(bian)是(shi)典(dian)型(xing)的(de)一(yi)例，遭(zao)到财政部(bu)核查(cha)。在(zai)风(feng)险(xian)分(fen)配上(shang)，应该(gai)做好(hao)风险(xian)识(shi)别，让更(geng)有能(neng)力(li)、更有优(you)势(shi)的(de)一(yi)方承担(dan)相(xiang)应风险(xian)，每一种(zhong)风(feng)险(xian)都由最善于应(ying)对(dui)该(gai)风险(xian)的(de)合(he)作方承(cheng)担(dan)，进而实现整(zheng)体风险最小(xiao)化。

来(lai)源(yuan):21世(shi)纪(ji)经济报道(dao)（作(zuo)者为民(min)生(sheng)金融智(zhi)库高级(ji)研究员(yuan)）